12. La funzione sociale dell’ispezione del lavoro. Dalle inattuate Convenzioni internazionali degli anni ’50 alla vigente disciplina del 1994 insufficiente ad assicurare la condizioni di tutela della salute nei luoghi di lavoro.
Parte I – La funzione sociale dell’ispettore.
La Convenzione internazionale n. 81/1947, sull’ispezione del lavoro nell’industria e nel commercio, recepita nell’ordinamento giuridico nazionale, afferma che il sistema d’ispezione è incaricato di:
- Assicurare l’applicazione delle disposizioni di legge relative alle condizioni di lavoro e alla protezione dei lavoratori nell’esercizio dell’attività lavorativa, come le norme relative alla durata del lavoro, alla retribuzione, alla sicurezza e all’igiene e naturalmente all’impiego dei fanciulli e degli adolescenti ed alle altre disposizioni di protezione del lavoro;
- fornire le informazioni e i consigli tecnici ai datori di lavoro ed ai lavoratori sui mezzi più efficaci per osservare le disposizioni di legge;
- portare all’attenzione dell’autorità competente le deficienze e gli abusi che non sono specificamente disciplinati dalla legislazione sociale.
Questa formulazione dà alla funzione dell’ispezione una portata assai vasta. L’ispezione del lavoro è incaricata di “assicurare l’applicazione delle disposizioni legali”. Scelti con cura dagli autori della convenzione, che non hanno voluto parlare semplicemente di “controllare” o “promuovere” l’applicazione “delle disposizioni di legge, questi termini affermano chiaramente che incombe all’ispezione del lavoro di assicurare l’attuazione effettiva della legislazione sociale.
Ma quali sono queste disposizioni? Secondo la Convenzione esse comprendono oltre che la legislazione (le leggi ed i regolamenti), le sentenze arbitrali ed i contratti collettivi aventi forza di legge, dei quali l’ispettore deve assicurare l’osservanza. Queste disposizioni sono la base comune dell’azione di tutti gli ispettori e costituiscono la garanzia per i lavoratori contro l’arbitrio, l’ineguaglianza e l’ingiustizia.
Il ruolo dell’ispettore, quindi, non è quello di promuovere le sue idee, anche se generose, ma di vigilare per l’attuazione delle norme della legislazione sociale poste a tutela della classe lavoratrice. Il riferimento alle disposizioni normative potrebbe sembrare come una limitazione all’azione degli ispettori, nella misura in cui questi non hanno la facoltà d’imporre qualunque miglioramento alle condizioni di lavoro che ad essi potrebbe sembrare auspicabile. In effetti, l’ispezione del lavoro dovrebbe essere incaricata anche “di portare all’attenzione dell’autorità competente le carenze e gli abusi che non sono disciplinati dalle disposizioni normative sanzionate penalmente”.
Posta allo stesso livello della funzione d’attuazione della legislazione sociale, quest’altra competenza fa dell’ispettore del lavoro l’agente del progresso sociale, accordandogli una facoltà d’iniziativa per la protezione dei lavoratori. Questa disposizione si fonda logicamente sulla considerazione che gli ispettori, i soli funzionari in contatto con la realtà dei luoghi di lavoro, sono i più adatti a conoscere le insufficienze della legislazione lavoristica.
Così l’ispezione del lavoro appare, nelle norme internazionali, come lo strumento insostituibile per concepire, applicare e migliorare la legislazione. L’ispettore del lavoro, nella previsione internazionale deve essere uno dei motori del progresso sociale poiché deve assicurare l’attuazione delle misure sociali decise dal legislatore suggerendo i correttivi da apportare al sistema. Le funzioni ispettive si esplicano lungo tre grandi direttrici: la funzione di esecuzione della legislazione, basata soprattutto sul controllo; la funzione d’informazione e di consulenza, rivolta ai datori di lavoro ed ai lavoratori; la funzione di sensibilizzazione dell’autorità politica.
a) Il controllo. Una certa ambiguità circonda talvolta questo termine e ciò che esso sottintende. Per alcuni esso abbraccia la quasi totalità delle funzioni dell’ispettore, di cui riassume il ruolo essenziale; per altri esso ha una connotazione repressiva e poliziesca che, fatalmente, è limitativa delle sue funzioni. Di che cosa si tratta?
L’ispezione è incaricata, si è visto, d’assicurare l’applicazione della legislazione del lavoro. Il controllo non costituisce lo scopo di per sé; è solo il modo per l’ispezione di adempiere la sua prima grande funzione: far applicare le norme di legge. Basandosi essenzialmente sulle visite alle aziende assoggettate all’ispezione, esso mira, attraverso l’osservazione e la discussione, ad accertare le condizioni di lavoro per promuovere, attraverso i mezzi di cui dispone, l’applicazione integrale della legislazione sociale. Il controllo non deve essere orientato verso la repressione sistematica – come purtroppo avviene nel nostro Paese con la legge 758 del 19 dicembre 1994 – il suo obiettivo non è di cogliere in fallo il datore di lavoro ma di fargli attuare la legge.
È pertanto fondamentale che l’ispettore possa far appello, nei casi più gravi, a dei mezzi repressivi, tipici della polizia giudiziaria – in particolare quando indaga in ordine alla commissione di delitti (omicidio colposo e lesioni personali colpose a seguito di infortuni su lavoro) – con inoltro del rapporto all’autorità giudiziaria, in vista di giungere all’irrogazione della sanzione penale sufficientemente severa da costituire un potente mezzo di dissuasione. L’insufficienza delle sanzioni, ovvero la lentezza con la quale vengono comminate, fa perdere credibilità all’ispettore con grave pregiudizio per l’efficacia della sua azione. Tuttavia l’esosità delle sanzioni – com’è ora nel nostro Paese – porta fatalmente alla rinuncia, segnatamente da parte delle micro e piccole aziende, ad osservare le norme di tutela, la cui attuazione comporta spesso un’organizzazione nuova dei processi lavorativi dai costi rilevanti.
L’ispezione ha per oggetto la tutela del lavoratore e, in primis, la protezione della sua integrità psicofisica. Nel settore della sicurezza e dell’igiene essa deve esplicarsi a tre livelli progettuali successivi. Prima della costruzione dell’azienda, durante l’installazione degli impianti e nella fabbricazione delle nuove macchine.
La Convenzione n. 129/1969 prevede espressamente che “il servizio d’ispezione del lavoro in agricoltura – che nel nostro Paese è rimasto in gran parte sulla carta – deve essere coinvolto nei controlli preventivi sulle nuove attrezzature, sulle nuove sostanze e sui nuovi processi… suscettibili di costituire una minaccia per la salute o per la sicurezza”. Secondo le raccomandazioni “i dati di progetto dei nuovi complessi produttivi, delle nuove attrezzature o dei nuovi procedimenti di fabbricazione dovrebbero essere sottoposti, per esame e parere, ai competenti servizi ispettivi”.
Questa disposizione prevista nel nostro ordinamento all’art. 67 del D.Lgs. 81/2008, sulla notifica all’Organo di vigilanza per l’esercizio delle attività industriali risulta normalmente disapplicata in sede di progettazione degli insediamenti produttivi. A questa verifica preventiva dovrebbe seguire il controllo normale effettuato con le visite ispettive in sede operativa.
In caso d’infortunio sul lavoro, infine, il controllo assumerà la forma di un’inchiesta che avrà per scopo principalmente quello di evitare il ripetersi di accadimenti dolorosi. Le visite agli stabilimenti e ai cantieri hanno, nell’ambito dell’ispezione, un posto primario. In effetti, il posto di lavoro dell’ispettore è l’azienda! E i dirigenti dei servizi ispettivi devono vigilare sull’impostazione dei programmi di lavoro: numero ed ordine delle visite, tempo dedicato a ciascun controllo, ripartizione delle ispezioni per categorie di imprese (secondo l’attività, il tipo, gli impianti, i rischi, ecc.).
Il controllo può assumere diverse forme secondo il sistema d’ispezione adottato, in relazione agli obiettivi prefissati. Naturalmente in materia d’igiene e di sicurezza del lavoro il controllo affronta primariamente l’organizzazione del processo lavorativo, basandosi quasi esclusivamente sull’esame della documentazione tecnica in sede di progettazione dell’azienda e sulla visita agli ambienti di lavoro, alle attrezzature ed agli impianti realizzati. Nel suo compito di controllo l’ispettore deve avvalersi del Servizio di prevenzione e protezione dai rischi aziendale e, quando si tratta di visite complete estese a tutto l’ambiente di lavoro, anche del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza.
L’azione dell’ispettore è in effetti saltuaria e deve trovare nell’azienda punti d’appoggio che siano permanenti. Il controllo, l’informazione, il consiglio sono strettamente complementari e sovente si alternano. Nel corso della visita ispettiva si susseguono domande e risposte con reciproco scambio d’informazioni. Questo dialogo tra l’ispettore e il datore di lavoro, i dirigenti, il responsabile del servizio prevenzione e i rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, è indispensabile per i due aspetti del controllo: da una parte permette all’ispettore d’informarsi e, dall’altra, di sensibilizzare, di convincere, d’indicare i mezzi più semplici per ottenere il risultato ricercato, di mostrare i pericoli; in definitiva di realizzare l’accordo tra l’obbligo di applicare la legge e i problemi tecnico-organizzativi da risolvere.
b) Le informazioni e i consigli agli imprenditori ed ai lavoratori. La funzione informativa e di consiglio nei confronti degli imprenditori e dei lavoratori ha un obiettivo preciso: “indicare i mezzi più efficaci per attuare le disposizioni normative”, secondo i termini della convenzione n. 81/1947. Al pari della funzione di controllo essa concorre ad assicurare l’applicazione della legislazione. Informazioni e consigli sono complementari al controllo poiché l’ispettore, come si è detto, non deve avere per missione la funzione “repressiva”.
Grazie a questa azione, gli interventi ispettivi, necessariamente limitati nel tempo, possono avere effetti positivi prolungati sul luogo di lavoro. Se l’autorità degli ispettori e la loro competenza non dovesse manifestarsi che al momento delle loro visite in azienda o degli incontri nei loro uffici, come potrebbe il servizio d’ispezione far rispettare la legislazione prevenzionale?
I consigli e le spiegazioni dell’ispettore sono dunque indirizzati verso l’avvenire. Egli non può limitarsi ad effettuare un controllo retroattivo per assicurarsi che tutto sia in regola: che le macchine siano protette, che le visite mediche obbligatorie siano state effettuate, che i minori non svolgano lavoro straordinario, ecc. Al momento in cui si reca in azienda deve fornire consigli sulle disposizioni da adottare per migliorare la sicurezza.
È noto che gli ispettori che ottengono i migliori risultati sono quelli che dedicano la maggior parte dei loro sforzi all’azione educativa sugli stessi luoghi di lavoro nei confronti soprattutto del vertice aziendale. In ragione del suo carattere pedagogico, la funzione d’informazione e di consiglio consente, sovente, di conseguire dei risultati che vanno oltre al caso trattato e s’inscrivono in una prospettiva di prevenzione.
Questa funzione basilare è in gran parte cessata con la nuova disciplina della prescrizione obbligatoria, sanzionata in forma ridotta a seguito del suo adempimento, con il D.Lgs. 758/1994. Sistema questo da ritenere iniquo nei confronti delle piccole aziende anche a causa della previsione sanzionatoria nella misura uguale per tutti, senza distinzione tra tipologie di attività (industria, agricoltura, commercio terziario, pubblica amministrazione) e dimensioni aziendali (microimprese, piccole, medie e grandi).
(continua il prossimo giovedì 22 dicembre 2011…)
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